大湾区加码探路城市更新，打造产城融合“新引擎”

作为全国经济发达省份，广东在快速城镇化发展时期形成了城中村这一特殊地域现象。据统计，2022年广东拥有1108个城中村，且集中分布在珠三角地区。这些城中村在历史浪潮中已逐渐成为城市经济产业发展的据点，助推了珠三角经济发展，但目前也面临产业低端化、公建配套不足、社会治理水平粗放等短板。

当前，粤港澳大湾区处在国家发展大局中的重要战略地位，有序推进城中村改造、加快推进城市更新，是大湾区迫切需要将这一“短板”变为“潜力板”的重要抓手。

从国家战略层面看，城中村改造已多次被赋予使命。2023年7月，国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。2023年12月，相关部委发文强调，要加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等“三大工程”。这为大湾区探路城市更新“潜力板”提供新指引。

在国家政策的利好带动下，面临大量城中村迫切需要改造的境况，大湾区各地市纷纷因城施策出台相应的政策，如广州近期探索“房票制”工作推进城市更新；深圳拟出台涉全市建面40%的新规以推进城中村改造；东莞则借“百千万工程”破题，向低效存量村居要空间……

受访专家认为，大湾区各地市近期陆续出台的城中村改造政策，是从立法的手段建立标准化的流程，以给予市场明确的预期指导，是实现惠民生、稳增长、调结构等多方作用的有效手段，但在发力城中村改造的同时，也需要整合土地资源、规划资源、平台资源等，探索产业与城市融合发展的长效机制。

大湾区加码改造

当前，粤港澳大湾区是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，聚焦国家发展大局中的重要战略地位，大湾区各市存在的大量城中村应“转身”充当经济发展的“催化剂”，下决心啃下城中村这一“硬骨头”，正是大湾区开启改造探索的重要课题。

华南理工大学建筑学院副院长、粤港澳大湾区规划创新研究中心主任王世福表示，大湾区各地比如广州、深圳、东莞等，城中村大量存在的现象突出，针对当地不同的现状，各市需因城施策出台相应的改造方案。

1月4日，深圳发布《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》，内容事关当地超过40%建筑总量的城中村。在此前，深圳就先后通过《深圳经济特区城市更新条例》《深圳市城市更新办法》《深圳市城市更新办法实施细则》等系列配套文件，确立了“政府统筹、市场运作”的城中村改造实施模式，推动城中村改造工作有序开展。

“在房地产市场下行的背景下，深圳较早采用地方立法权，积极采取成片改造、片区统筹、城市更新单元规划等方式介入城中村规范改造，以构建存量用地开发和城市空间治理新模式，这是大湾区其他城市可以学习的地方。”王世福说。

而针对广州的城中村改造，王世福进一步指出，广州城中村的量级比起其他一线城市对城市发展来说已经产生了结构性影响，广州的城中村改造工作必须高度重视对以往项目决策进行强有力的整体性统筹，需要注意每个项目的外部负效应叠加情况，最迫切需要改造的城中村更应该用整体思维指导专项实施的方法来应对。

当前，广州在此前城市更新“1+3”“1+1+N”的既有政策体系基础上，正加快健全“1+N+X”政策体系，在近期提出了全国首个即将出台的专门针对城中村改造的地方性法规条例。与此同时，1月5日，广州荔湾区土地研发中心开出了全市第一张房票，标志着广州探索房票制工作迈出了实质性的第一步，这也是解决旧改中存在诸多难题的有益探索。

东莞则基于自身“市镇村组”四轮驱动发展模式，将南城、东城、万江、莞城作为城中村改造的重点区域，其中12条城中村作为首批试点改造项目将率先动起来。另外，其他28个镇也将各自确定2条城中村同步铺开。

对此，广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉表示，大湾区迫切需要通过立法手段进行大面积、大规模的城中村改造，背后的逻辑在于，通过建立标准化的流程以规范各方的权益并给予市场明确的预期指导，同时提高改造效率以尽快实现区域发展的平衡性，也为房地产内需提供新的结构性动力，最终实现惠民生、稳增长、调结构等多方作用。

李宇嘉进一步分析，大湾区陆续出台的新政呈现的新模式在于，一是强化政府的规划管控，扭转原来市场主导下的规划管控不足局面，例如造成的容积率突破、公共配套设施未补齐等成本推高短板；二是通过依法征收方式，从源头上降低补偿成本，避免出现一级开发的成本被迫转移到二级市场的现象；三是通过片区统筹的方式，将周边低效的国有用地整合以实现资金平衡。

探索产城融合

值得注意的是，尽管广州、深圳、东莞等大湾区发达城市聚集了大量城中村，但这些城中村已在“三来一补”的历史浪潮中形成了一定的产业集聚效应，这正是广东发展经济的优势所在，而如何延续当地的产业形态，实现产业与城市的融合发展，也是城中村改造需要考虑的必需项。

放眼全球城市，许多较繁华的都市基本会通过因地制宜，创新城市运营模式。比如英国伦敦的城市中心区金融城，创新性地挖掘“商业促进区”的模式，激发城市空间发展活力。

受访专家认为，粤港澳大湾区在发力城中村改造的同时，也需要整合土地资源、规划资源、平台资源等，探索产业与城市融合发展的长效机制。

以深圳为例，去年7月，沙头街道车公庙片区连片改造升级城市更新单元被列入《2021年福田区城市更新单元计划第四批计划》，当中显示，未来车公庙片区将成为居住+产业+商业等相融合区域。这正是深圳延伸、深化福田作为城市中心功能区定位的同时，继续提升十亩地原有竞争力的消费经济、商业经济、夜间经济优势的“新引擎”。

李宇嘉表示，深圳提出的城中村片区改造措施不仅与轨道交通发展规划紧密结合，同时也与当地重大功能区、重大发展平台有效结合，通过统一的规划，为改造创造空间，利于实现产城融合。

事实上，广州众多城中村改造项目的规划和启动也与城市发展规划紧密结合，为城市预留了新的产业发展空间。比如，黄埔作为广州“东进”战略的重要发展轴，根据海丝城片区、科学城片区和知识城片区的区位特点，实行不同的城市更新政策导向，预计黄埔已批的68个城中村项目改造完成后，释放的产业载体面积将超过2000万平方米，将有效助推黄埔产业效能全面释放。

而在东莞威远岛武山沙社区，为改变社区集体用地开发简单粗放、出租收益低的局面，当地以空间拓展优化、项目建设为抓手推进全岛统筹开发，历时三年多已整备8000多亩土地，并谋划建设共计30个重点项目，分批次滚动开发，目前当地已引入威远岛首个现代化产业园。

“在城中村改造中促进产城融合，主要看怎么利用好产业。”李宇嘉表示，城中村改造可以释放中心城区的土地资源，降低土地用地成本，给市场带来有效的供应和需求，若产业进行就地转型升级则需要做好空间上的支持，比如用地支持、产业招商、产业空间再造等基础设施和公共服务设施的完善。

王世福亦表示，对待城中村产业，一方面需要尊重和引导当地既有产业基础的自我转化，另一方面需要调动和注入产业转型升级所需的外在资源要素，两方面配合协调好并与市域层面的产业和空间发展战略发生实际性的关联。